Europejska Konwencja o Ochronie Praw Czlowieka, ROLA ONA W ZAKRESIE PRZECIWDZIAŁANIA MASOWYM NARUSZENIOM PRAW CZŁOWIEKA, OCHRONA PRAW CZŁOWIEKA, MIS
Europejska strategia bezp. - R. Kuźniar [streszczenie], Bezpieczeństwo narodowe, strategia bezpieczeństwa narodowego
Europejskie systemy opieki, Resocjalizacja, Współczesne systemy resocjalizacji
Europejska Broń Biała, Szukacze skarbów, Noże i broń biała
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKA w pytaniach i odpowiedzach, Prawo, Prawo człowieka
European transnational ecological deprivation index and index and participation in beast cancer screening programmes in france, profilaktyka raka piersi i raka szyjki macicy, bibliografia
Europejska konwencja o ochronie dziedzictwa archeologicznego, Archeologia, Archeologia(1)
European.Landscape.Architecture.Best.Practice.Detailing, Architektura, Albumy z dysku, Albumy, Krajobraz
Europe for Dummies 3rd, for dummies
European butterflies, Butterflies - dokumenty
Europejski+Kodeks+Dobrej+Administracji, Międzynarodowe uwarunkowania administracji publicznej
[ Pobierz całość w formacie PDF ]EUROPEJSKI KODEKS
DOBREJ ADMINISTRACJI
(tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu
w warunkach polskich procedur
administracyjnych)
Jerzy Âwiàtkiewicz
Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich
Warszawa, styczeƒ 2005 r.
SPIS TREÂCI
Prawo do dobrej administracji – Andrzej Zoll . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Znaczenie Europejskiego Kodeksu Dobrej
Administracji w warunkach polskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Europejski Kodeks Dobrej Administracji
Przepisy ogólne – Art. 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Podmiotowy zakres obowiàzywania – Art. 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Rzeczowy zakres obowiàzywania – Art. 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Zasada praworzàdnoÊci – Art. 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Zasada niedyskryminowania – Art. 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Zasada wspó∏miernoÊci – Art. 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Zakaz nadu˝ywania uprawnieƒ – Art. 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Zasada bezstronnoÊci i niezale˝noÊci – Art. 8 . . . . . . . . . . . . . . . . 21
T∏umaczenie podstawowe:
Biuro T∏umaczeƒ LIDEX – Warszawa
Zasada obiektywnoÊci – Art. 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Zgodne z prawem oczekiwania oraz konsekwentne
dzia∏anie i doradztwo – Art. 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Wydanie V poprawione i zaktualizowane
wed∏ug stanu prawnego na dzieƒ 1 grudnia 2004 r.
Zasada uczciwoÊci – Art. 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
© Copyright 2004
by
Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich
Zasada uprzejmoÊci – Art. 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Zasada odpowiadania na pisma
w j´zyku obywatela – Art. 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
ISSN 0860-8334
Potwierdzenie odbioru i podanie nazwiska
w∏aÊciwego urz´dnika – Art. 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Zobowiàzanie do przekazania sprawy do w∏aÊciwej
jednostki organizacyjnej instytucji – Art. 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Prawo wys∏uchania i z∏o˝enia oÊwiadczeƒ – Art. 16 . . . . . . . . . . . . 28
Adres Redakcji:
Biuro RPO
00-090 Warszawa, Al. SolidarnoÊci 77
tel. (022) 551-77-00, fax (022) 827-64-53
Stosowny termin podj´cia decyzji – Art. 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
4
Obowiàzek uzasadnienia decyzji – Art. 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Informacja o mo˝liwoÊciach odwo∏ania – Art. 19 . . . . . . . . . . . . . . 30
Przekazanie podj´tej decyzji – Art. 20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Ochrona danych – Art. 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Prawo do dobrej administracji
ProÊba o udzielenie informacji – Art. 22 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Wnioski o umo˝liwienie dost´pu
do publicznych dokumentów – Art. 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyj´ta w grudniu
2000 r. w Nicei umieÊci∏a w katalogu zawartych w niej praw pra-
wo do dobrej administracji (art. 41). Oznacza to, ˝e prawem i to
podstawowym obywatela Unii Europejskiej jest domaganie si´ od
organów i instytucji Unii bezstronnego, zgodnego z prawem rozpa-
trzenia, bez zb´dnej zw∏oki, sprawy wniesionej do danego organu
lub instytucji. Prawu temu towarzyszy obowiàzek organów i insty-
tucji, a tak˝e wszystkich zatrudnionych w nich funkcjonariuszy,
w∏aÊciwego, zgodnego z prawem obywatela za∏atwienia sprawy.
Je˝eli w wyniku dzia∏aƒ administracji wnoszàcy spraw´ poniós∏
szkod´, to przys∏uguje mu roszczenie o odszkodowanie.
Mo˝na by∏oby powiedzieç, ˝e jest to zupe∏nie oczywiste. Tak, to
powinno byç oczywiste, ale dopóki pomi´dzy powinnoÊcià i rzeczy-
wistoÊcià zachodzi znaczna ró˝nica, to jest konieczne sta∏e przy-
pominanie administracji jej obowiàzków i uÊwiadamianie obywa-
telom ich praw.
Inicjatorem opracowania Kodeksu Dobrej Administracji by∏ Roy
Perry, deputowany do Parlamentu Europejskiego. Kodeks zosta∏
opracowany przez Jacoba Södermanna ombudsmana Unii Europej-
skiej. Parlament Europejski zaleci∏ we wrzeÊniu 2001 r. stosowanie
Kodeksu w organach i instytucjach Unii. Mo˝na wi´c traktowaç Ko-
deks Dobrej Administracji jako zbiór standardów przydatnych tak-
˝e poza granicami Unii do oceny funkcjonowania administracji.
Nie ma ˝adnych powodów przemawiajàcych przeciwko uznaniu
standardów zawartych w Kodeksie za przydatne do wyznaczania
obowiàzków polskiej administracji, za przydatne do interpretacji
zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Ma to znaczenie
dla przystosowania codziennych kontaktów obywatela z urz´dem
do wymogów stawianych w Unii Europejskiej. Trudno zaprzeczyç,
˝e na tym polu mamy nieco do zrobienia.
Prowadzenie rejestrów – Art. 24 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Informacja o Kodeksie – Art. 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Prawo z∏o˝enia skargi do Europejskiego
Rzecznika Praw Obywatelskich – Art. 26 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
Kontrola stosowania – Art. 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Pos∏owie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Wykaz ustaw, do których odwo∏ywano si´
w tekÊcie Komentarza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
ObjaÊnienie skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Poczynajàc od trzeciego wydania Europejskiego Kodeksu Dobrej Admi-
nistracji uwzgl´dniono uÊciÊlenia t∏umaczenia jego tekstu dokonane mi´-
dzy innymi przez porównanie wersji j´zykowej niemieckiej i angielskiej.
Zaktualizowano równie˝ oznaczenia numerów Dzienników Ustaw,
w których w mi´dzyczasie og∏oszono teksty jednolite niektórych polskich
ustaw, powo∏ywanych w komentarzu. Tekst komentarza uzupe∏niono rów-
nie˝ tezami nowszych wyroków Naczelnego Sàdu Administracyjnego.
Przeredagowanie niektórych zdaƒ powinno przyczyniç si´ do wi´kszej
komunikatywnoÊci opracowania.
6
Majàc to na uwadze, po porozumieniu si´ z Jacobem Söderman-
nem, dokonaliÊmy w Biurze RPO t∏umaczenia tekstu Kodeksu i ko-
mentarzem opatrzy∏ go dr hab. Jerzy Âwiàtkiewicz – Zast´pca
Rzecznika Praw Obywatelskich. Mam nadziej´, ˝e Kodeks Dobrej
Administracji z komentarzem przyda si´ polskiemu obywatelowi,
˝e pozwoli na lepszà ochron´ i realizacj´ podstawowego prawa do
dobrej administracji. Pomo˝e tak˝e, mam takà nadziej´, na znacz-
ne podniesienie poziomu pracy administracji, szczególnie w kon-
taktach z obywatelem i jego sprawami.
ZNACZENIE EUROPEJSKIEGO KODEKSU
DOBREJ ADMINISTRACJI W WARUNKACH POLSKICH
Uchwalony 6 wrzeÊnia 2001 r. przez Parlament Europejski „Euro-
pejski Kodeks Dobrej Administracji” (KDA) zosta∏ opracowany przez
Ombudsmana Unii Europejskiej Jacoba Södermana, by∏ego ombud-
smana Finlandii.
Podjà∏ on te˝ starania rozpowszechnienia i wdra˝ania postanowieƒ
Kodeksu tak˝e w innych paƒstwach, niezale˝nie od ich przynale˝no-
Êci do Unii Europejskiej.
Europejski Kodeks Dobrej Administracji jest niewàtpliwie intere-
sujàcym aktem zas∏ugujàcym na uznanie, mogàcym przyczyniç si´
do lepszego dzia∏ania organów administracji oraz stanowiç gwarancj´
skuteczniejszej ochrony praw obywateli i innych podmiotów w rela-
cjach z organami Wspólnoty Paƒstw. Znaczenie stosowania tego aktu
tak˝e w stosunkach wewnàtrzpaƒstwowych by∏oby tym wi´ksze, ˝e
szereg paƒstw europejskich nie ma w ogóle ogólnego post´powania
administracyjnego, a przepisy normujàce procedur´ sà zamieszczane
w poszczególnych aktach ustawowych prawa materialnego (np. Fran-
cja, Litwa, Federacja Rosyjska). Mo˝e si´ jednak nasuwaç zasadnicze
pytanie o celowoÊç zalecenia jego stosowania w sferze regulowanej
prawem wewn´trznym, skoro paƒstwo takie jak Polska ma od
1928 r. skodyfikowanà procedur´ administracyjnà, której postano-
wienia majà, w przeciwieƒstwie do KDA, charakter bezwzgl´dnie obo-
wiàzujàcy i sà wsparte sàdowà kontrolà oraz doktrynà i bogatym pi-
Êmiennictwem prawniczym.
Polska wprawdzie szczyci si´ tym, ˝e by∏a drugim po Austrii – obok
Czechos∏owacji – paƒstwem w Êwiecie, które ju˝ w 1928 r.
1
wprowa-
dzi∏o ogólne post´powanie administracyjne, jednak˝e nie umniejsza to
wniczym korzyÊci, jakie da∏oby stosowanie EKDA równie˝ w polskim
krajowym porzàdku prawnym. Nale˝y bowiem mieç na uwadze, ˝e:
Rzecznik Praw Obywatelskich
Prof. Andrzej Zoll
1
Rozporzàdzenie Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o post´powaniu administra-
cyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341).
8
9
Po pierwsze – ju˝ w roku 1997 doprowadziliÊmy do dekodyfi-
kacji obowiàzujàcego Kodeksu post´powania administracyjnego (Kpa)
z 1960 r., wy∏àczajàc jego stosowanie w sprawach podatkowych oraz
w tych, w których stosuje si´ przepisy Ordynacji podatkowej
2
. Tak˝e
przepisy innych ustaw szczególnych wy∏àczajà stosowanie Kpa, lub
przewidujà jego stosowanie „o ile przepisy niniejszej ustawy nie sta-
nowià odmiennie”
3
. Co do tak szeroko stosowanej ustawy, jakà jest
Ordynacja podatkowa, nale˝y zauwa˝yç, ˝e wprawdzie przewiduje
ona stosowanie w sprawach danin publicznych niektórych dzia∏ów
z Kpa (o udziale prokuratora, o skargach i wnioskach) – to nie prze-
widuje ona stosowania przepisów ogólnych kodeksu, które odegra∏y
i nadal odgrywajà kapitalnà rol´, zw∏aszcza w Êwietle orzecznictwa
Naczelnego Sàdu Administracyjnego. Chodzi tu m.in. o orzecznictwo
wsprawach uznaniowych oraz w sprawach, w których przepisy pra-
wa zawierajà tzw. wyra˝enia niedookreÊlone, nazywane te˝ nieostry-
mi. Z ˝àdaniem zharmonizowania obu procedur wyst´powa∏ od lat
Rzecznik Praw Obywatelskich, ostatnio w wystàpieniu do Ministra
Finansów z dnia 29 listopada 2001 r. (nr RPO/353760/2001/V).
Po drugie – nale˝y przypomnieç, ˝e polski Kodeks post´powania
administracyjnego stosuje si´ tylko do dwóch prawnych form dzia∏a-
nia administracji publicznej: wydawania decyzji oraz postano-
wieƒ (wy∏àczamy Êwiadomie w tym miejscu wydawanie zaÊwiad-
czeƒ, gdy˝ odmowa wydania zaÊwiadczenia lub zaÊwiadczenia o ˝àda-
nej treÊci nast´puje równie˝ w formie postanowienia – art. 219 Kpa).
Ju˝ znacznie dalej poszed∏ polski ustawodawca w ustawie z 11 maja
1995 r. o Naczelnym Sàdzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368
ze zm.), a nast´pnie w aktualnie obowiàzujàcej ustawie z 30 sierpnia
2002 r. – Prawo o post´powaniu przed sàdami administracyjnymi
(Dz.U. nr 153 poz. 1270 zm. 2004 nr 162 poz. 1692), przewidu-
jàc orzekanie przez sàd w sprawach skarg tak˝e na inne akty
i czynnoÊci z zakresu administracji publicznej dotyczàce upraw-
nieƒ lub obowiàzków wynikajàcych z przepisów prawa (podkreÊlenie
J.Âw.), a tak˝e na akty organów jednostek samorzàdu terytorialnego,
akty prawa miejscowego i akty nadzoru nad dzia∏alnoÊcià organów
jednostek tego samorzàdu (art. 3 § 2 pkt 4–7). Podobnie i w tej kwe-
stii Rzecznik Praw Obywatelskich wyst´puje od lat o zainicjowanie
doprowadzenia do zharmonizowania przepisów Kpa z ustawà o sà-
downictwie administracyjnym (ostatnie wystàpienie z 9 listopada
2001 r. nr RPO-215691-01/V do Ministra Spraw Wewn´trznych i Ad-
ministracji). Jak dotàd bezskutecznie.
Po trzecie – organy administracji publicznej wyst´pujà w obrocie
prawnym stosujàc nie tylko formy w∏adcze, ale realizujà swoje zadania
tak˝e w sferze prawa cywilnego, w tym przez zawieranie umów; po-
dejmujà te˝ dzia∏ania organizacyjne „prawnie oboj´tne”. Procedury ad-
ministracyjne i sàdowo-administracyjne, nawet w razie uwzgl´dnienia
wniosków RPO, takich spraw nie obejmà. ˚aden sàd cywilny nie naka-
˝e dzia∏ania organowi administracji publicznej zawarcia umowy, jeÊli
przepis prawa powszechnie obowiàzujàcego nie naka˝e mu tego w okre-
Êlonych warunkach; sàd ograniczy si´ tu tylko do rozstrzygni´cia sporu
na tle zawiàzanego stosunku prawnego (w tym o ewentualne odszkodo-
wanie z tytu∏u niedotrzymania umowy, niew∏aÊciwego jej realizowania
lub dzia∏aƒ bezprawnych). G∏oÊna sprawa typowania i zawierania
umów najmu z osobami kwalifikowanymi do zajmowania lokali z zaso-
bów socjalnych mieszkaniowych gmin jest tego przyk∏adem
4
.
Po czwarte – procedury administracyjne oddzia∏ywujà w sposób
ograniczony w tych sprawach, w których organy administracji dzia∏ajà
wgranicach uznania administracyjnego, kierujàc si´ celowoÊcià
nie zdeterminowanà przepisami prawnymi, realizujàc okreÊlonà poli-
tyk´ administracyjnà na szczeblu centralnym lub terenowym lub ka-
muflujàc niekiedy wypadki nadu˝yç rzekomymi wzgl´dami tej polityki.
Ograniczaniu takich zjawisk s∏u˝y post´powa sàdowa wyk∏adnia art. 7
– in fine Kpa, ale stosowanie przepisów ogólnych Kpa, zawierajàcych
m.in. ten przepis, jest ograniczone do zakresu obj´tego tym kodeksem
5
.
Ju˝ wczeÊniej by∏y podejmowane próby przez organy Rady Europy
ukierunkowania dzia∏alnoÊci organów administracji w sprawach,
wktórych przepisy prawa pozostawiajà im tzw. luz decyzyjny
izapobiegania nadu˝ywaniu uprawnieƒ dyskrecjonalnych. Nale˝y tu
4
Por. uchwa∏a SN z 5 listopada 1997 r. Nr III ZP 37/97 (OSNAPiUS z 1998 r. nr
7, poz. 200).
5
Chodzi tu o znany wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r. nr SA 820/81 (ONSA 1981
nr 1, poz. 57, OSPiKA 1982 nr 1, poz. 22 z aprobujàcà glosà J . ¸´towskie-
g o) stwierdzajàcy m.in., ˝e organ administracji dzia∏ajàcy w granicach uzna-
nia przyznanego mu przez przepisy prawne, jest obowiàzany za∏atwiç spraw´
w sposób zgodny ze s∏usznym interesem obywatela, je˝eli nie stoi temu na
przeszkodzie interes spo∏eczny, a nie przekracza to mo˝liwoÊci organu wynika-
jàcych z przyznanych mu uprawnieƒ i Êrodków.
2
Ustawà z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926
ze zm.).
3
Por. np. art. 12 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sàdownic-
twa (Dz.U. Nr 100, poz. 1082).
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
